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再論公安邊防執法

 論文欄目:政治哲學    更新時間:2018-03-01 14:02   

 摘要:公安邊防部隊作為我國公安機關的重要組成部分,擔負著治安行政管理和刑事偵查的職責,并通過多種多樣的執法手段進行邊境管理,維護國家安全和社會治安秩序,其工作的執法性是勿庸置疑的。一直以來,人們對公安邊防執法未形成統一認識。通過本文的撰寫,筆者嘗試對邊防執法作出界定,并對邊防執法進行分類、歸納總結邊防執法的特征,讓人們更好的認識公安邊防執法。 
  關鍵詞:執法;邊防執法;邊防執勤 
  中圖分類號:D631.46;D922.1文獻標識碼:A文章編號:2095-4379-(2018)02-0106-02 
  作者簡介:李莎(1975-),女,漢族,云南昆明人,碩士,公安邊防部隊士官學校法律教研室,高級講師,主要從事法理學研究。 
  一、公安邊防執法的界定 
  通常人們對執法有廣義和狹義兩種理解。廣義的執法是指一切執行法律的活動。狹義的執法則是指國家行政機關及其公職人員依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動。人們把行政機關稱為執法機關,就是狹義執法。 
  根據法律規定,公安邊防部隊作為我國公安機關的重要組成部分,擔負著治安行政管理和刑事偵查的職責,并通過多種多樣的執法手段進行邊境管理,其工作的執法性是勿庸置疑的。但一直以來對于公安邊防執法卻沒形成統一認識。當前主要有兩種觀點:一種認為公安邊防執法具體包括刑事執法和行政執法,2006年云南公安邊防總隊進行法律法規匯編時將邊防常用法律分成了《刑事執法工作手冊》和《行政執法工作手冊》就反映了這一觀點。另一種則認為公安邊防執法具體包括邊防檢查、邊境管理、刑事偵查。2009年公安部對邊防常用法律法規進行匯編時就持這一觀點,將邊防常用法律法規匯編成了《邊防法制分冊》、《邊防檢查分冊》、《邊境管理分冊》、《刑事偵查分冊》。這兩種觀點都根據公安邊防執法的具體工作崗位對公安邊防執法工作進行了較細劃分,能幫助人們對現有執法業務崗位有較直觀的認識,也有助于各單位有針對性的開展執法培訓。但都忽略了邊防執勤,公安邊防工作實踐中邊防執法和邊防執勤常常是重疊混合、交錯進行的,兩者間沒有清晰界限,如巡邏、搜捕、押解和出入境邊防檢查等。對此,筆者認為邊防執勤也是邊防執法的一部分,包含了邊防執勤的邊防執法應是一種廣義的執法,而公安邊防執法(亦稱邊防執法)即公安邊防部隊依法維護沿邊沿海地區的社會治安,打擊沿邊沿海地區各種違法犯罪,依法定職權和程序進行管邊控邊的一切執行法律的活動,是廣義的執法,具體包括了邊防刑事執法、邊防行政執法和邊防專項執法。其中邊防刑事執法和邊防行政執法是狹義的公安邊防執法,廣義的公安邊防執法除了狹義的公安邊防執法外還包括邊防專項執法。 
  二、公安邊防執法的分類 
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  就是根據《公安部刑事案件管轄分工規定》和相關法律法規規定,由公安邊防部門負責對邊境管理區內發生的部分刑事案件進行偵查的執法工作。具體包括:各級公安邊防部門偵查隊負責走私、販賣、運輸毒品案;走私制毒物品案;組織他人偷越國(邊)境案;運送他人偷越國(邊)境案;偷越國(邊)境案以及破壞界碑、界樁案的案件偵辦。此外《公安部關于印發<關于建立派出所和刑警隊辦理刑事案件工作機制的意見>的通知》(公通字[2005]100號)規定,派出所可以管轄轄區內發生的因果關系明顯、案情簡單、無需專業偵查手段和跨縣、市進行偵查的五類刑事案件。具體包括了犯罪嫌疑人被派出所民警當場抓獲的;犯罪嫌疑人到派出所投案自首的;群眾將犯罪嫌疑人扭送到派出的;派出所民警獲取線索可直接破案的;其他案情簡單、派出所有能力偵辦的刑事案件。(二)邊防行政執法 
  就是由公安邊防部門對轄區內發生的行政違法行為依法進行查處并給予行政處罰的執法工作。具體包括治安案件、邊防檢查行政處罰案件、沿海船舶治安管理案件。治安案件主要由公安邊防派出所依據《中華人民共和國治安管理處罰法》和有關治安行政法規負責對轄區內的治安違法行為進行查處。邊防檢查行政處罰案件則是由邊防檢查站,依據有關出入境的管理法律法規進行出入境邊防檢,并對違反出入境管理法律法規的人員進行行政處罰。沿海船舶治安管理案件是公安邊防部門依據《沿海船舶邊防治安管理規定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》對沿海進行生產作業的船舶、人員實施治安管理,并對其違反法律法規的行為予以行政處罰。 
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  是指公安邊防部門為維護邊境地區安全和治安秩序,依據與鄰國簽訂的邊境條約、協議,以及我國的邊境管理政策和法律法規,對界務、邊境涉外事務以及邊民在邊境前沿地帶的通行、生活、生產和執行勤務等,依法實施管理的具有邊防特色的專項執法工作。具體包括界務管理、邊境涉外事務管理、邊境前沿地帶生產作業管理以及邊防執勤執法等。 
  在公安邊防執法工作實踐中這三種執法之間并沒有明顯的分割界限,三者間往往是相互交叉,互有銜接的,前一階段執法行為水平的高低都可能影響到后一階段執法工作的開展和執法結果。以云南公安邊防偵辦毒品案件為例,XX支隊邊境檢查站的官兵在對進出邊境管理區的人員、車輛進行例行邊防檢查,這是邊防執勤執法,在這過程中根據相關法律法規的要求,參與邊防執勤官兵需依法實施檢查,如表明執法身份,依法對人員、隨身攜帶的物品、車輛、貨物等實施檢查,發現可疑人員的可帶至專門的檢查場所實施進一步的檢查。如確定可疑人員隨身攜帶了毒品可疑物的,干部檢查員(具有執法資格證)對嫌疑人進行詢問,并對毒品可疑物當場進行稱量、指認,同時對客車駕駛員和其他旅客進行調查詢問,此時所采取的一系列行為往往被認為是行政調查行為,此時屬于邊防行政執法的范疇。隨后再將嫌疑人、毒品可疑物等移交給支隊偵查隊,由偵查隊負責對案件的進一步偵查,而這一系列的行為則屬于邊防刑事執法的范疇。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第52條第2款的規定:“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用”。前期邊防行政執法中干部檢查員(具有執法資格證)所制作的詢問筆錄雖然不能在后期毒品案件的刑事偵查中作為證據使用,但卻能為下一步刑事偵查的展開提供線索。三、公安邊防執法的特征
由公安于邊防工作具有執法性、武裝性、地域性、涉外性等特點,因而使得公安邊防執法工作呈現出不同于一般行政執法工作的特點,主要表現在三方面。(一)邊防執法工作內容的復雜性 
  一般行政機關的執法工作內容相對單一,如工商行政管理部門主要負責市場監督管理,依法市場經營主體及其市場行為進行規范,并對發現的違反工商行政管理法律法規的行為予以處罰的行政執法。而公安邊防部隊的性質、任務、特點都決定了其擔負的執法工作的內容較一般行政機關的要復雜的多。如前所分析的公安邊防執法是廣義的執法,包括了邊防刑事執法、邊防行政執法和邊防專項執法三部分,這就意味著公安邊防部隊既擔負著刑事執法工作的任務,也擔負著公安行政執法工作的業務,還負責從事具有邊防特色的邊防專項執法。 
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  公安邊防部隊作為公安機關部署在沿邊沿海地區的一支重要的執法力量,從總體層面上看公安邊防部隊是一個重要的執法主體。但由于邊防執法工作內容的復雜性決定了公安邊防部隊的執法任務又分別由邊境管理和邊防檢查兩個職能部門具體行使,這使邊防執法工作主體呈現出多元性的特點。一般來講,邊防支隊(大隊)及其派出的基層單位邊防派出所、邊境檢查站等都只是戰斗實體,并不是職權執法主體,不能以自己的名義獨立實施執法活動并作出處理決定,其法律后果應當歸屬所屬公安機關。但是,邊境管理部門不具有職權執法主體資格的現實性并不能排除其成為授權執法主體的可能性。事實上,出于邊境管理工作的需要,公安部規章已經賦予了邊境管理部門一定范圍內的獨立的行政執法主體資格,主要涉及兩個方面。一是有關邊境管理區通行證的管理。根據公安部《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》的授權,公安部邊防管理局是全國《邊境通行證》的主管部門。凡進出邊境管理區(含深圳、珠海經濟特區)的人員,應當辦理《邊境通行證》或其他有關證件,并經XX支隊邊境檢查站(原公安檢查站)查驗。二是有關沿海船舶的邊防治安管理。根據公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》這兩個規章的授權,邊境管理部門對沿海船舶邊防治安管理案件具有獨立的行政執法主體資格,有權以自己的名義獨立作出行政行為。關于邊境管理部門對沿海船舶邊防治安管理案件的行政執法主體資格,不僅公安部有授權,沿海一些?。ㄊ校?,例如福建、浙江、海南、上海等,也都通過制定地方性法規的形式給予了明確的授權。邊防派出所既是邊防大隊的基層單位,又是縣級公安機關的派出機構,實行雙重領導體制。在一般情況下,它不能以自己的名義對外獨立行使職權,原則上不具有執法主體資格。但是,根據《中華人民共和國治安管理處罰法》的授權,邊防派出所能以自己的名義獨立作出警告、500元以下??畹鬧偉補芾澩Ψ?。 
  邊防檢查站作為一個相對獨立的機構,根據《中華人民共和國出境入境管理法》、《出入境邊防檢查條例》等法律法規的授權,成為出入境行政管理活動中的執法主體,對出入境管理違法行為有權以自己的名義對違法行為人或者交通工具的負責人處以警告、???、拘留、沒收違法所得或非法財物等四種行政處罰;同時,還有權對違法行為人采取收繳證件等輔助措施。
  再如邊防執勤執法工作,則公安邊防部門的所有單位都能成為邊防執勤執法的主體??杉脖叻啦棵拋櫓辜八8喝撾竦畝嘌齠吮叻樂捶ㄖ魈宓畝嘌?。 
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  一般的行政執法為保證良好的執法效果,都以國家強制力為后盾。特別是隨著《中華人民共和國行政強制法》的出臺,更明確了行政強制是行政管理的有效手段。公安邊防部門不僅是國家行政機關公安機關的一部分,更是國家武裝力量的組成部分,這決定了其是帶有武裝性質的國家執法力量。公安邊防部門及其官兵都按照國家制定的統一裝備標準配備武器、警械和其他武裝設施,其裝備武裝化。同時自上而下實行軍事化管理,有集中統一的領導和指揮,嚴格的組織紀律性和機動快速反應能力,有適應對付復雜治安事件和突發事件的戰斗體制。此外公安邊防部門經常執行追捕潛逃的犯罪嫌疑人、看管押解、實施警戒、巡邏、堵卡等各種帶有軍事對抗性的任務,甚至直接與手持武器的犯罪分子短兵相接,因而其行動具有濃郁的武裝色彩。上述種種都表明了公安邊防執法工作中除了常用的行政強制手段,還有武裝手段,這是邊防執法工作保障的特殊性所在。 
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